Frederico Vasconcelos

Interesse Público

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Repórter especial, trabalha na Folha desde 1985. No blog, reúne textos investigativos, aborda gastos públicos, política nacional e judiciário.

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Contra o direito de “ação pela metade”

Por Frederico Vasconcelos

MPE-SP é a favor de recursos no STF e STJ em ações originárias na Justiça Estadual

Sob o título “Atuação do Ministério Público Estadual nos Tribunais Superiores”, o artigo a seguir é de autoria de Márcio Fernando Elias Rosa, Procurador-Geral de Justiça de São Paulo, e Ricardo de Barros Leonel, Promotor de Justiça em São Paulo.

Recente decisão da 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), no julgamento do ARESP 194.892-RJ, relator o Ministro Campbell Marques, reconheceu a possibilidade de que os Ministérios Públicos Estaduais (MPEs) atuem perante a Corte, interpondo recursos, quando a ação tiver sido, na origem na Justiça Estadual, proposta pelo MPE.

A questão deve ser analisada com objetividade, e a decisão não deve provocar inquietação, porquanto ausente qualquer contrariedade à Constituição ou à lei, ou negativa de validade à legislação que cuida de outras carreiras do  Ministério Público brasileiro.

Primeiro, no regime federativo, adotado no direito constitucional brasileiro, os entes inferiores possuem autonomia (art. 1º e art. 18 da CF), projetando-se esta, no que diz respeito à organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, na existência de Justiças Federais e Estaduais, bem como de Ministério Público Federal e Ministério Público Estadual.

Há nesse contexto, entretanto, uma peculiaridade relevante. A Constituição não diz, em passagem alguma, que cabe ao Ministério Público Federal, com exclusividade, atuar nos processos que tramitam junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) ou ao STJ, como também não expressa vedação alguma para a intervenção patrocinada pelo Ministério Público Estadual. E a razão para tanto é compreensível: As duas Cortes Superiores – STF e STJ – não são órgãos judiciais integrantes da Justiça Federal, mas sim Tribunais da Federação. Sua função precípua, embora não única, no contexto de uma República Federativa com mais de duas dezenas de Estados, milhares de Municípios, e dezenas de tribunais estaduais e federais, é uniformizar a interpretação e aplicação da Constituição (STF) e das leis federais (STJ).

Essa é a razão pela qual todos os entes federativos, bem como as entidades a eles vinculadas, detentoras de capacidade para agir em juízo, têm acesso não só as respectivas Justiças Estaduais ou Federais, como também aos tribunais da federação – STF e STJ. Autonomia, que é corolário do princípio federativo, está explicitada na Constituição Federal com relação aos Ministérios Públicos: (a) o art. 128, I e II da CF nitidamente põe lado a lado, em pé de igualdade, ou MPU e o MPE; (b) as respectivas autonomias são asseguradas no art. 127, § 2º da CF; (c) a existência de chefia própria para cada uma dessas instituições – Procurador-Geral da República, de um lado, e Procuradores-Gerais de Justiça, de outro – também é decorrente de regra constitucional expressa (art. 128, §§ 1º e 3º).

Não se sustenta, por isso, a interpretação que nega ao MPE, nos casos em que é autor da ação que tramita originariamente na Justiça Estadual, a possibilidade de prosseguir interpondo recursos subsequentes, previstos em lei e na Constituição, no STF e no STJ. Isso significaria negar ao MPE aquilo que a todos os cidadãos brasileiros e a todas as entidades jurídicas, de direito público ou privado, é concedido, ou seja, valer-se, no STF e no STJ, dos recursos cabíveis. Isso seria uma negação da autonomia, corolário do princípio federativo, naquilo em que ela se projeta na organização do Ministério Público. Segundo, ausente da decisão originária do STJ (1ª Seção) negativa de aplicação de dispositivo de seu Regimento Interno ou dispositivos legais ou o reconhecimento implícito de sua inconstitucionalidade, mas sem observar o art. 97 da CF (‘cláusula de reserva de plenário’), que exige que decisões assim sejam proferidas pela maioria absoluta do tribunal ou do seu colegiado maior (órgão especial ou corte especial).

Note-se: nem a CF, nem o Regimento Interno do STJ, nem a legislação orgânica do MP dizem que só ao Procurador-Geral da República ou aos Subprocuradores-Gerais da República cabe atuar no STF e no STJ. E não mesmo de modo contrário estabelecer, como visto antecedentemente.

Os artigos 37, I, 47, § 1º, e 66 da Lei Orgânica do MPU (Lei Complementar 75/93), tratam exclusivamente da organização e atribuições do MP Federal (MPF), inserindo entre elas atuar no STF e no STJ, sem excluir, entretanto, a atuação dos MPEs nas causas de seu interesse. Caso o fizessem, estariam a contrariar a autonomia decorrente do princípio federativo. Do mesmo modo, o art. 61 do Regimento Interno do STJ apenas afirma que no STJ “funciona” o Procurador-Geral da República ou Subprocurador-Geral por ele designado. Esse dispositivo regimental, como os outros da legislação orgânica, acima citados, apenas estão a tratar das atribuições do MPF, e não da organização, funcionamento e atribuições dos MPEs, que são matéria da Lei Federal nº 8.625/93 e das respectivas leis orgânicas estaduais.

Nem mesmo o princípio constitucional da unidade do Ministério Público, assentado no art. 127, § 1º da CF, levaria a solução diversa daquela que foi adotada pelo STJ no caso antes referido. É pacífico o entendimento, na doutrina e na jurisprudência, que a unidade a que se refere a Constituição só se revela no âmbito de cada Ministério Público, seja ele o Federal, seja ele o Estadual.

Aliás, a própria lei comprova essa afirmação: a Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85) expressamente autoriza que o MPE e o MPF proponham, em litisconsórcio, ações civis públicas (art. 5º, § 5º). Ações propostas conjuntamente pelo MPF e pelo MPE são frequente realidade há mais de 20 anos, sem que se questione a legitimidade dessa atuação. Isso demonstra a inexistência de unidade entre MPF e MPE, e a vingar a crítica contra a decisão recente proferida pelo STJ, seria necessário chegar à conclusão de que essa autorização legal para ajuizamento conjunto de uma ação pelas duas instituições é inconstitucional.

Não se deve perder de vista, ainda, que embora a jurisprudência anterior do STJ negasse a possibilidade de atuação do MPE na Corte, o STF, intérprete último da Constituição, passou a interpretar a questão da autonomia constitucional do MPE de forma a justificar a revisão da posição do STJ. A decisão do STJ, por isso, não é pioneira; antes o STF assim já proclamara.

Em mais de uma ocasião o STF reconheceu que o MPE pode defender suas posições, propondo ações originárias no STF (mandado de segurança ou reclamação constitucional), ou mesmo recorrendo nas ações em que ele foi o autor, reconhecendo também que não se confunde, nos tribunais superiores, a posição do MP autor (MPE) e do MP fiscal da lei (MPF). São exemplos desse entendimento do STF os seguintes precedentes: Rcl. 7358, 7301, 8321. Em caso mais recente, em 21.06.2012, ao decidir questão de ordem no RE 593.727/MG, o STF expressamente reconheceu a possibilidade de atuação do MPE na Corte quando autor da ação, admitindo a realização de sustentação oral pelo Procurador-Geral de Justiça de Minas Gerais.

Como a matéria, ao contrário do que se pode imaginar, assenta-se em perspectiva predominantemente constitucional, e a legislação infraconstitucional não nega a atuação do MPE no STF e no STJ, acertadamente a 1ª Seção do STJ reviu sua posição para se ajustar à orientação fixada pelo STF. É natural a expectativa de que os demais colegiados fracionários do STJ sigam essa mesma solução em casos futuros.

Adite-se, ademais, que no STF essa correta compreensão da organização constitucional dos Ministérios Públicos à luz do princípio federativo e do corolário da autonomia já foi antes reconhecida administrativamente. Note-se que a Resolução nº 469, de 30.09.2011, da Presidência do STF, determinou que quando é parte na causa, o MPE deve também ser intimado. Ou seja: ao MPE foi reconhecida a condição de parte no STF.

Há ainda um aspecto sociológico perverso que não pode, nem deve ser esquecido. Não há dúvida de que os Ministérios Públicos devem atuar de forma coordenada e colaborativa. E o fazem frequentemente. A construção da unidade material está na difusão de teses comuns que sufraguem ou concretizem os ideais dispostos no art. 127 da CF e não na imposição de uma limitação descabida à autonomia de qualquer das carreiras do MP brasileiro.

Mas negar-se ao MPE a possibilidade, nas causas em que ele foi autor na Justiça Estadual, de seguir adiante, interpondo recursos no STF e no STJ, significa dar-lhe o direito de ação “pela metade”. A independência funcional do Procurador-Geral da República e dos Subprocuradores-Gerais assegura-lhes o direito de não recorrer das decisões do STF e do STJ. Se a causa é estadual e a ação foi proposta pelo MPE (o que se verifica p. ex. nas ações civis públicas), isso significa que o MPE não terá como fazer valer o mandato que a própria Constituição lhe conferiu para a tutela da ordem jurídica e dos interesses difusos e coletivos relativamente aos casos de competência da Justiça Estadual.

Não sem algum fundo de razão se lamenta, por vezes, uma tendência centralizadora da federação brasileira, como se houvesse uma desconfiança, por vezes, da capacidade dos entes federativos inferiores e de seus órgãos para tutelar os interesses que lhe são inerentes. Uma visão ponderada e adequada da federação e da autonomia inerente aos entes que a integram exige equilíbrio de forças e de competências. A Interpretação literal e centralizadora não se coaduna, verdadeiramente, como o Estado Democrático de Direito.

O entendimento adotado pelo STJ, ao observar o posicionamento já assentado pelo STF em matéria constitucional, não só está em consonância com o papel de cada uma das duas Cortes no ordenamento jurídico brasileiro, como revela sensibilidade no sentido de que os interesses a cargo do MPE possam, até o limite necessário, ser efetivamente tutelados junto aos tribunais da federação.

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