Impeachment e ordem constitucional

Por Frederico Vasconcelos

Sob o título “Impeachment ou (neo)golpe?”, o artigo a seguir é de autoria de Hugo Melo Filho, Juiz do Trabalho Titular da 12.ª Vara do Trabalho do Recife.[1]

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A democracia é a melhor forma de governar um Estado, por assegurar direitos essenciais, liberdades e igualdade política, valorizar a paz, a autodeterminação, o desenvolvimento humano. Mas o que configura uma democracia, exatamente? Proliferam as definições de democracia, de modo que, a depender dos critérios delineados pelos formuladores, um estado será considerado, ou não, democrático.

Ainda que se tome uma definição minimalista de democracia – poliarquia ou democracia política, termos que O’Donnell (1999:589), na esteira do pensamento de Dahl, apresenta como equivalentes – esta não pode ser considerada configurada quando inexistente realização de eleições limpas e a alternância do poder.

Mainwaring et alii (2001:645-687) advertem para os riscos de uma definição submínima de democracia, como são as clássicas definições de Dahl, Przeworski, Shumpeter e outros. Afirmam que “uma definição de democracia deve ser mínima, mas não submínima; deve incluir todos os aspectos essenciais da democracia, mas não propriedades que não sejam necessariamente características da democracia” (p. 648).

Segundo os autores mencionados, a democracia representativa moderna tem quatro propriedades definidoras, sendo que as duas primeiras “abrangem as dimensões clássicas analisadas por Dahl em Polyarchy (1971) e em muitos outros estudos”.

A primeira é que o chefe do Executivo e o Legislativo devem ser escolhidos em eleições competitivas livres e limpas; […] a segunda propriedade é que o direito de voto deve ser extensivo à grande maioria da população adulta. Isto significa um nível de inclusão próximo do sufrágio universal […].

Sobre a questão do sufrágio, afirmam que “se grandes parcelas da população são excluídas do direito de sufrágio, o regime pode ser uma oligarquia competitiva, mas nas últimas décadas não seria uma democracia” (pp. 648-649).

As demais propriedades são acrescidas pelos autores. A terceira é que as democracias devem dar proteção a direitos políticos e liberdades civis como a liberdade de imprensa, a liberdade de expressão. A quarta propriedade das democracias contemporâneas é que as autoridades eleitas devem deter o genuíno poder de governar, “em oposição às situações em que os governantes eleitos são ofuscados pelos militares ou por alguma figura não eleita que domina nos bastidores” (p. 650)

Mainwaring et alii sustentam que as quatro dimensões da definição proposta “são necessárias e devem ser incluídas mesmo que isto exija fazer julgamentos subjetivos sobre os regimes”. Entendem que a definição por eles apresentada atende ao duplo requisito de ser mínima e completa, quando: a) todos os quatro critérios são componentes necessários da democracia, sem os quais um regime não pode ser considerado democrático; b) nenhum outro aspecto, além desses, é indispensável para caracterizar uma democracia (ibidem:651).

Os autores entendem que as definições de Schumpeter e Przeworski, por exemplo, equiparam a democracia à simples realização de eleições limpas e à alternância do poder e apontam como o grande diferencial de sua definição a ênfase ao respeito às liberdades civis fundamentais e à inexistência de “domínios reservados” na política pública sob o controle de pessoas não eleitas (ibidem:652).

Mainwaring et alii (ibidem:653) alertam para os riscos do subminimalismo, afirmando que “focalizar exclusivamente a competição política leva a uma definição submínima e a erros na classificação dos regimes” porque o ‘eleitoralismo’ — a equiparação de eleições competitivas com democracia — ignora dimensões fundamentais da democracia. Eleições competitivas sem amplo sufrágio adulto podem existir em um regime oligárquico pré-democrático […]”.

Os autores propõem uma escala tricotômica de democracia, argumentando que “as classificações dicotômicas não são suficientemente sensíveis às variações de regimes, porque muitas caem em uma zona semidemocrática intermediária”. Por outro lado, dizem, “uma classificação tricotômica ordinal — democracia, semidemocracia e não democracia ou autoritarismo — capta melhor importantes variações dos regimes. (ibidem:646)

Para Dahl (2001:99), uma democracia poliárquica é um sistema político dotado das seguintes instituições: 1) funcionários eleitos; 2) eleições livres justas e frequentes; 3) liberdade de expressão; 4) fontes de informação diversificadas; 5) autonomia para as associações; 6) cidadania inclusiva.

Tomemos, entretanto, definição ainda mais restritiva de poliarquia, aquela adotada por Wanderley G. dos Santos (1998):[poliarquia é] um sistema político que satisfaça completamente às seguintes condições: 1. exista competição eleitoral pelos lugares do poder, a intervalos regulares, com regras explícitas, e cujos resultados sejam formalmente reconhecidos pelos competidores; 2. a participação da coletividade na competição se dê sob sufrágio universal, tendo por única barreira o requisito da idade limítrofe.

Remanesce evidente que se não estiverem presentes o reconhecimento do resultado pelos vencidos no pleito eleitoral e o cumprimento do mandato pelos eleitos, indicados como requisitos nas definições subminimalistas de democracia, restarão sem sustentação tais formulações, ao menos como pressupostos mesmo de uma democracia procedural.

O direito de cumprir integralmente o mandato, nas democracias, não é reconhecido de forma absoluta. Com efeito, em casos excepcionalíssimos, haverá a possibilidade de afastamento dos ocupantes de cargos, inclusive do Presidente da República, nos estados presidencialistas.

No Brasil, o impedimento do Presidente da República está previsto nos artigos 85 e 86 da Constituição da República. No art. 85 estão elencadas as práticas correspondentes aos crimes de responsabilidade, pressuposto constitucional para o impedimento.

A despeito de opiniões emitidas de afogadilho, no sentido de que o processo de impeachment teria perfil exclusivamente político, tal compreensão não se sustenta. Em comentários à Constituição de 1967 e Emenda 1/69, Pontes de Miranda sustenta que o impedimento não tem natureza exclusivamente política, pois, se assim fosse, não haveria propriamente julgamento, senão arbítrio dos julgadores.

Para além do que defendem juristas do porte de José Cretella Júnior, quanto a estarem os julgadores do processo de impeachment adstritos “a rito, por excelência jurídica, no qual o acusado tem a mais ampla defesa, com base no contraditório. Devem os julgadores zelar para que esteja presente o Due Processo of Law” (CRETELLA, 1992:17), Pontes de Miranda assevera que estão ainda obrigados a aplicar regras de direito material:

“Não há julgamento político ao arbítrio dos julgadores: há aplicação de regras de direito material, por corpo político homogêneo ou misto. (…) O que se tem por fito, com o impeachment brasileiro, inconfundível com o dos outros Estados, é ao mesmo tempo punir-se o dirigente e dar-se-lhe foro especial durante a permanência do cargo.” (MIRANDA, 1973: 385).

O exame do art. 85 da Constituição revela que, ao menos até aqui, a Presidente da República Dilma Rousseff não incorreu em nenhuma das condutas ali tipificadas, de modo que o requisito jurídico para o recebimento material, pelo Presidente da Câmara dos Deputados, de denúncia contra ela apresentada e para o consequente início do processo de impedimento não se configurou. Não há, portanto, condição jurídica para posterior admissão de acusação contra a Chefe do Poder Executivo, pela Câmara dos Deputados.

Assim é que o julgamento estritamente político representará quebra da ordem constitucional, promoverá o afastamento ilegítimo da Presidente da República, eleita com mais de 54 milhões de votos, antes mesmo de concluído o primeiro ano de seu mandato.

O afastamento promovido fora dos ditames constitucionais e dos limites de atuação das instituições democráticas representará o desaparecimento de requisitos mínimos de configuração da democracia, que é o reconhecimento pelos vencidos do resultado das urnas e a garantia do cumprimento dos mandatos dos eleitos. Em uma palavra, a ruptura do Estado Democrático de Direito.

O caso brasileiro, ainda pendente de desfecho, não terá sido fato isolado. A rigor, perigosos precedentes revelam que a tomada do poder por grupos políticos derrotados nas urnas vem se revelando uma tendência na América Latina. Refiro-me aos golpes perpetrados contra os então presidentes de Honduras, José Manuel Zelaya, em 2009, e do Paraguai, Fernando Lugo, em 2012.

Em 28 de junho de 2009, efetivos do Exército de Honduras prenderam o Presidente Zelaya Rosales, depois conduzido a uma base área e transportado para a Costa Rica. Soube-se, depois, que sua prisão havia sido requerida pelo Procurador Geral da Corte Suprema de Justiça, por supostos delitos contra a forma de governo, traição à pátria, abuso de autoridade e usurpação de funções, em prejuízo da administração pública e do Estado de Honduras. No mesmo dia, em sessão o Congresso Nacional, foi lida uma “suposta carta de renúncia [do Presidente] Zelaya”. O presidente do Congresso foi nomeado Presidente Constitucional da República[2].

A Corte Suprema de Justiça de Honduras considerou os fatos como uma sucessão constitucional. Mas os fatos foram “condenados energicamente” e qualificados como um “golpe de Estado contra o Presidente José Manuel Zelaya Rosales”, pela Assembleia Geral e pelo Conselho Permanente da Organização dos Estados Americanos (OEA), assim como pela Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas.

Em 4 de julho de 2009, a Assembleia Geral da OEA, invocando, pela primeira vez, o artigo 21 da Carta Democrática Interamericana, decidiu “suspender o Estado de Honduras do exercício de seu direito de participação na Organização de Estados Americanos”[3].

Já o golpe parlamentar contra o Presidente Fernando Lugo se processou entre os dias 20 e 22 de junho de 2012. No dia 20 de junho, o deputado opositor Luis Gneiting apresentou pedido de processamento do Presidente da República, por responsabilidade política pelo massacre havido em Curuguaty, que resultou em várias mortes. A proposta foi aprovada por ampla maioria e a matéria seguiu ao Senado, Casa à qual cabe, constitucionalmente, o julgamento político do Presidente da República.

Em 22 de junho de 2012, Fernando Lugo alegou, perante a Corte Suprema de Justiça, a inconstitucionalidade do processo a que estava submetido, especialmente quanto ao prazo de apenas 24 horas que lhe fora conferido pelo Congresso. Não obteve êxito. No mesmo dia 22, o Senado, convertido em tribunal de juízo político, declarou o Presidente culpado e, logo depois, foi empossado o vice-presidente Federico Franco.

No dia seguinte, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos expressou “sua profunda preocupação ante a destituição do presidente do Paraguai, Fernando Lugo, através de um julgamento político que por sua rapidez, infunde profundos questionamentos sobre a legalidade do mesmo”[4].

No comunicado, “A Comissão Interamericana considera inaceitável a rapidez do julgamento político contra o presidente constitucional e democraticamente eleito. Considerando que se trata de um processo para a remoção de um Chefe de Estado, é altamente questionável que este possa fazer-se respeitando o devido processo legal para a realização de um julgamento imparcial em tão apenas 24 horas. A Comissão considera que o procedimento seguido afeta a vigência do Estado de Direito no Paraguai.”[5]

O processo também foi considerado “uma alteração da ordem democrática” pelo Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), o que resultou na expulsão do Paraguai do bloco[6].

Em dezembro de 2012, Fernando Lugo apresentou demanda à Comissão Interamericana de Direitos Humanos, denunciando que o julgamento a que se submeteu e que pôs fim ao seu governo violou o direito a um processo justo e à legítima defesa. Pediu a “reposição no cargo, os gastos ocasionados pelo julgamento político, assim como as indenizações por danos à honra e à reputação”[7].

A Comissão Interamericana admitiu o pedido de Fernando Lugo (Petição P-3513) e determinou que o Governo do Paraguai remetesse todos os antecedentes do julgamento político de 2012, que destituiu o presidente da República. Em outubro de 2015, o Estado do Paraguai apresentou sua resposta. A matéria pende de decisão[8].

Ao que parece, a recuperação das instituições democráticas, na América Latina, a partir do final dos anos 1970[9], não representou o afastamento definitivo das ameaças ao Estado Democrático de Direito.

Até o golpe de 2008, em Honduras, a despeito de ter havido quatro tentativas golpistas – a remoção “legal” de Jamil Mahuad, no Equador, em 2000; a tentativa de golpe institucional contra Hugo Chávez, em 2002; a “saída” forçada de Jean-Bertrand Aristide, no Haiti, em 2004[10] – a América Latina vinha completando três décadas ininterruptas de democracia (a despeito, ainda, da tentativa de golpe policial contra Rafael Correa, no Equador, em 2010) e a deposição de Zelaya Rosales marcou o início de um neogolpismo na Região, que se disfarça de institucional e se lança contra o Presidente da República revestido de juízo político, mesmo modus operandi utilizado para o afastamento de Fernando Lugo e, agora, na tentativa de impedimento da Presidente Dilma Rousseff.

O sociólogo Pedro Brieger (2012: 1-2), examinando os casos de Honduras e do Paraguai, argumenta que “[…] era difícil imaginar golpes “tradicionales”, como los de Chile en 1973 o Argentina en 1976. En el caso hondureño, después de expulsar a Zelaya del país se convocó a una sesión especial del Congreso para destituirlo ‘legalmente’.[…] Como en Honduras, y con palabras casi calcadas, [no Paraguai] se acusó a Lugo de ser el responsable de violar la Constitución.”

A forma menos violenta, se comparada com os golpes militares ou civil-militares do passado e a fictícia legalidade apresentada pelos Parlamentos de Honduras, Paraguai e, agora, do Brasil, para dar aparência constitucional ao processo conspirativo, definem o que a literatura política vem denominando neogolpe de Estado.

“Para alguns especialistas estaríamos vivendo um novo tipo de golpe de Estado, o “neogolpismo”, cujas características seriam: menor uso da violência que no passado; liderança civil, podendo contar com participação indireta dos militares; manutenção de alguma aparência institucional; ausência da participação ostensiva de uma potência (EUA); e o objetivo de resolver de forma rápida algum tipo de impasse social ou político grave”.(LIMA, 2012)

Esta nova roupagem para os golpes na América Latina não os difere, na essência, dos golpes militares, quanto ao propósito de afastar lideranças políticas democraticamente eleitas pelo voto popular. A alteração do modus operandi se explica, segundo Maria Regina Lima (2012), pela “ausência de uma potência extrarregional em um contexto em que as mudança em curso na América do Sul ainda não desalojaram do poder uma oligarquia predatória e um Estado patrimonial, cujo funcionamento pode ser ameaçado pela escolha eleitoral de um presidente comprometido com mudanças estruturais em seu país, mudanças que estariam se processando dentro dos parâmetros das instituições existentes. Ai exatamente reside o maior incentivo ao neogolpismo”.

No processo de impeachment da Presidente Dilma Rousseff o figurino neogolpista se revela claramente, desde a proclamação dos eleitos no pleito de 2014. O PSDB, derrotado na eleição presidencial, não reconheceu a derrota e requereu ao Tribunal Superior Eleitoral a recontagem dos votos. Depois, o mesmo partido propôs ação no TSE, postulando a perda do mandato da Presidente, por abuso de poder político, econômico e fraude na campanha do PT de 2014 (aqui, fica claro a desconsideração do requisito democrático de reconhecimento da derrota pelos vencidos).

A mídia oligopolista sustenta a pauta do impeachment há um ano. O presidente da Câmara recebeu a denúncia contra a Presidente em contexto de extrema dificuldade pessoal, ameaçado de cassação e processado criminalmente, em uma manifestação evidente de chantagem e, depois, de vindita política, sem que estivesse configurado crime de responsabilidade cometido pela Presidente. O presidente Eduardo Cunha, ainda no início do processo, no momento de escolha da Comissão Especial que apreciará a matéria, impôs votação secreta para a escolha dos integrantes – desafiando decisão do Supremo Tribunal Federal, no sentido de obrigatoriedade de votação aberta, em qualquer hipótese – e, por cima, admitiu a inscrição de chapa alternativa àquela indicada pelas lideranças partidárias, no que, para muitos analistas, contraria o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (já aqui, tudo revela a desconsideração do requisito democrático subminimalista de cumprimento do mandato pelos eleitos).

Espera-se do Supremo Tribunal Federal a definição de regras claras para a condução do processo, o que deverá ocorrer em breve. A judicialização da matéria, junto à Corte Suprema e a incontestável independência judicial que tem revelado o STF em todas as questões políticas que lhe foram submetidas, são, precisamente, os aspectos distintivos do caso brasileiro, vis-à-vis dos precedentes hondurenho e paraguaio. Aí reside o obstáculo ao julgamento meramente político da Presidente da República, que seria, assim, inconstitucional e ilegítimo e reduziria o Brasil, na escala tricotômica de democracia proposta por Mainwaring et alii, não à condição de semidemocracia, mas propriamente à de Estado não democrático, num retrocesso histórico de consequências imprevisíveis.

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REFERÊNCIAS

BRIEGER, Pedro. “Neogolpes: Honduras 2009 / Paraguay 2012”. In Revista Le Monde Diplomatique Edición Cono Sur, Buenos Aires, nº 157, julho, 2012.
COELHO, André Luiz. “A queda de Lugo e a instabilidade paraguaia”. A queda de Lugo e a instabilidade política paraguaia”. In Observador On-line Dossiê Paraguai, IES/IUPERJ, Rio de Janeiro, v.7, n.06, junho, 2012. Disponível em http://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/22369.pdf. Acesso em 12.12.15.
CRETELLA JUNIOR. José. Do Impeachment. 1°. Ed. RT. São Paulo: 1992.
DAHL, Robert Alan. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, Yale University Press, 1971. Apud MAINWARING, Daniel et alii (2001). “Classificando regimes políticos na América Latina, 1945-1999”. In Dados Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, vol. 44, n. º 4, 2001, pp. 645-687.
________ (2001). Sobre a democracia. Trad. Beatriz Sidou. Brasília: Unb.
LIMA, Maria Regina Soares de. “Precedente Perigoso”. In Observador On-line Dossiê Paraguai, IES/IUPERJ, Rio de Janeiro, v.7, n.06, junho, 2012. Disponível em http://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/22369.pdf. Acesso em 12.12.15.
MAINWARING, Daniel et alii (2001). “Classificando regimes políticos na América Latina, 1945-1999”. In Dados Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, vol. 44, n. º 4, 2001, pp. 645-687.
MIRANDA. Pontes. Comentários à Constituição Federal de 1967. 2°. Ed. RT. São Paulo: 1973.
O’DONNELL, Guillhermo. (1999). “Teoria Democrática e Política Comparada”. DADOS Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro: IUPERJ, v. 42, n.º 4, 1999, p. 577- 654.
SANTOS, Wanderley G. dos (1998). Poliarquia em 3D. DADOS Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro: [s.n.], v. 41, n.º 3.

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[1] O autor é Mestre e Doutor em Ciência Política. Professor Adjunto da Faculdade de Direito do Recife (UFPE). Presidente da Associação Latino-americana de Juízes do Trabalho.
[2] As informações sobre o golpe hondurenho foram obtidas na sentença proferida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, de 5.10.15, no caso López Lone y otros vs. Honduras. Disponível em http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/resumen_302_esp.pdf. Acesso em 11.12.15.
[3] Após diversas negociações, em 30 de outubro de 2009 foi firmado o Acordo de Tegucigalpa/San José de reocnciliação nacional. Posteriormente, em 22 de maio de 2011, foi firmado o “Acordo para a Reconciliação Nacional e a Consolidação do Sistema Democrático da República de Honduras”, após o que a Assembleia Geeral da OEA decidiu levantar a suspensão do direito de participação de Honduras. Ibidem.
[4] Comunicado de Imprensa de 23/6/12. Disponível em http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2012/072.asp. Acesso em 12.12.15.
[5] Ibidem.
[6] Até sua reincorporação em 2013, com a chegada ao poder do Presidente Cartes.
[7] Informação disponível em http://www.diariolasamericas.com/5051_portada-america-latina/3408222_paraguay-pedira-a-cidh-archivar-demanda-por-destitucion-de-expresidente-lugo.html. Acesso em 12.12.15.
[8] Informação disponível em http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/cidh-estudia-respuesta-paraguaya-en-caso-lugo-1419526.html. Acesso em 12.12.15.
[9] Equador, 1979; Peru, 1980; Bolívia e Honduras, 1982; Argentina, 1983; Brasil e Uruguai, 1985; Paraguai, 1989; Chile, 1990.
[10] Merecem menção, ainda, a destituição de Abdalá “El Loco” Bucaram, em 1996, por incapacidade mental, ainda que nenhuma junta médica tivesse chegado a examiná-lo de fato; e o processo de impeachment de Lucio Gutíérrez em 2005, que foi retirado do poder pela acusação de “abandono do cargo”, ainda que estivesse no palácio presidencial (Coelho, 2012).