Barganha entre o Congresso e o Executivo

Por Frederico Vasconcelos

Sob o título “As emendas parlamentares e o orçamento impositivo“, o artigo a seguir é de autoria de Rogério Tadeu Romano, advogado e procurador regional da República aposentado.

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O “Epoch Times” divulgou o que segue:

“Só nas primeiras semanas do mês de julho, às vésperas da votação na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara dos Deputados que terminou em vitória do presidente Michel Temer, o governo federal já liberou mais de 50% da verba destinada a emendas parlamentares em 2017.

Nos meses de junho e julho o valor das emendas empenhadas — que tiveram promessa de liberação de recursos — saltou para R$ 2 bilhões em junho e R$ 2,1 bilhões até 19 de julho, contra R$ 102 milhões entre janeiro e maio. O valor empenhado em cinco meses foi 40 vezes menor que o autorizado. As informações são da ONG Contas Abertas.

Segundo o levantamento feito pela organização, as emendas parlamentares em 2017 tiveram R$ 4,1 bilhões empenhados. Recursos empenhados são aqueles cujos valores foram reservados para emendas individuais às despesas do Orçamento Geral da União (OGU).

Ainda segundo a ong, as bancadas estaduais mais beneficiadas com a liberação dos recursos foram a do Maranhão, de Roraima e do Rio Grande do Norte. Neste ano, a maior fatia do total liberado em emendas foi abocanhada pelos deputados federais. Cerca de 82% dos recursos (R$ 3,5 bilhões) foram direcionados para as iniciativas de parlamentares da Câmara dos Deputados, e o restante ficou com os senadores.

“Sem caixa, o governo está prometendo, mas não está pagando. O agrado aos deputados está se dando com o empenho das emendas, na forma de promessa. Só em junho e julho foram empenhados R$ 4,1 bilhões. Mas o parlamentar imprime esse empenho e anuncia lá na rádio do seu estado que está levando tantos milhões para uma quadra de esportes ou um posto de saúde, isso é o que interessa — esclareceu Gil Castelo Branco, membro do Contas Abertas.”

Em face disso merece reflexão a questão das emendas parlamentares e do orçamento impositivo que surge nessa união entre o Executivo e o Legislativo.

Fala-se que o atual governo governa com o Parlamento.

As ações do Executivo e do Legislativo seriam convergentes.

Seria um parlamentarismo à brasileira, se podemos dizer.

A questão das emendas parlamentares está aí para se crer nisso.

A legislação e a execução prática do orçamento da União, no Brasil, consideram a despesa fixada na lei orçamentária como uma “autorização para gastar”, e não como uma “obrigação de gastar”. Isso abre espaço para que o Poder Executivo não realize algumas despesas previstas no orçamento. Trata-se do chamado “orçamento autorizativo”, no qual parte das despesas pode ser “contingenciada”.

A ideia de “orçamento impositivo” é mudar essa prática, tornando obrigatória a execução de todo o orçamento nos termos em que ele foi aprovado pelo Congresso Nacional.

A Lei nº 4.320, de 1964, já facultava ao Poder Executivo a prerrogativa de limitar a realização do gasto em função das necessidades de controle de caixa, mediante a programação de cotas trimestrais de despesa. Mas isso era outros temos em que a execução do orçamento ficava sob a imposição de um Executivo forte que continha e limitava as ações do Parlamento.

Foi-se a ditadura e a “Nova República” que veio após sentiu a necessidade premente de um controle rígido do orçamento com metas fiscais.

A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101, de 2000) em seu art. 9º, prevê o contingenciamento com regras para adequação da despesa ao efetivo fluxo de receitas. Enquanto na Lei nº 4.320, de 1964, a programação tinha o objetivo de “manter, durante o exercício, na medida do possível o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada”, na LRF o objetivo é o de assegurar “o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais”.

O entendimento foi traçado à luz de uma visão de um orçamento autorizativo.

A matéria recentemente passou por uma modificação de entendimento onde se falou-se de um orçamento impositivo, como meio de independência da atuação do Parlamento diante do Executivo e meio de melhor exercitar o sistema de “freios e contrapesos “, já ensinado desde o constitucionalismo americano.

O Congresso aprovou a Emenda Constitucional 86, que criou o instituto do Orçamento impositivo peculiar, pois ao invés de aprovar uma norma que realmente obrigasse o Poder Executivo a cumprir as leis orçamentárias, foi aprovada uma emenda constitucional que obriga o Poder executivo a cumprir as emendas parlamentares, que se caracterizam como uma pequena parte do orçamento, e vinculada a interesses eleitorais dos próprios parlamentares.

Fala-se que hoje o orçamento não é mais autorizativo, mas impositivo.

A matéria foi discutida em PEC cujo objetivo não foi tornar obrigatório a execução de toda a despesa do orçamento.

A Emenda 86, promulgada em 17 de marco de 2015, basicamente altera e insere alguns parágrafos e incisos nos artigos 165 e 166, referentes à vinculação de recursos para a execução de emendas parlamentares individuais, e altera o artigo 198 da Constituição Federal para estabelecer 15% de vinculação de recursos da União para os programas e ações de saúde.

No que se refere à vinculação criada para financiar as emendas parlamentares individuais, as alterações são as seguintes:

1) Foi estabelecida uma vinculação de receitas para gastos com emendas parlamentares individuais no percentual de até 1,2% da receita corrente líquida prevista no Projeto de Lei Orçamentária enviado pela União (o que, considerados os valores de 2014, se aproximaria de R$ 8 bilhões), sendo que metade desse percentual deverá ser destinada a ações e serviços públicos de saúde (artigo 166, parágrafo 9o), inclusive para custeio, sendo vedado seu uso para pagamento de despesas com pessoal ou encargos sociais (artigo 166, parágrafo 10). Este valor destinado à saúde será considerado no montante anual que a União obrigatoriamente deve despender (artigo 166, parágrafo 10).

2) Este percentual de 1,2% é de obrigatória execução financeira e orçamentária, consoante vier a ser estabelecido através de uma lei complementar a ser editada que determinará a execução equitativa da programação orçamentária (artigo 166, parágrafo 11), entendido o conceito de “execução equitativa” como “a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria” (artigo 166, parágrafo 18). Nesse percentual devem ser considerados os “restos a pagar” até o limite de 0,6% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior (artigo 166, parágrafo 16).

3) A obrigatoriedade de execução orçamentária cessa quando ocorrer impedimento de ordem técnica (artigo 166, parágrafo 12), entendido como aquele que impeça a realização do empenho da despesa. Este impedimento deverá ser formalmente comunicado ao Poder Legislativo no prazo de 120 dias da promulgação da lei orçamentária pelos Poderes Executivo ou Judiciário, pelo Ministério Público ou Defensoria Pública (artigo 166, parágrafo 14, I). o texto menciona que até mesmo o Poder Legislativo deverá comunicar esse fato ao Poder Legislativo, o que é algo bizarro.

Sendo insuperável o impedimento apontado, o Poder Legislativo em 30 dias indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação orçamentária daquela verba (artigo 166, parágrafo 14, II), o qual deverá encaminhar esta reprogramação como projeto de lei em até 30 dias, ou até a data de 30 de setembro (artigo 166, parágrafo 14, III).

Quando os recursos desta vinculação para financiamento das emendas parlamentares individuais for destinada a Estados, Distrito Federal ou Municípios, sua transferência não dependerá da adimplência do ente federativo destinatário dos recursos e também não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do artigo 169, o que é regulado pelos artigos 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 166, parágrafo 16).

Esta vinculação de 1,2% poderá ser contingenciada, na forma do artigo 9o da Lei de Responsabilidade Fiscal, caso haja ameaça do descumprimento da meta de superavit primário estabelecido no anexo de metas fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias, o que demonstra que até mesmo os interesses eleitorais cessam quando entra em questão o pagamento dos credores públicos (artigo 166, parágrafo 17).

O percentual de 15% estabelecido pela EC 86 será alcançado de forma gradual, sendo 13,2% em 2016; 13,7% em 2017; 14,1% em 2018; 14,5% em 2019 e apenas em 2020 será aplicado o percentual de 15% da receita corrente líquida em ações e serviços de saúde de forma plena (artigo 2o, da EC 86). No cômputo desse montante foram incluídos os valores arrecadados de royalties do petróleo e a parcela das emendas parlamentares destinadas à ações e serviços de saúde.

A referida Emenda Constitucional 86 diz respeito à vinculação de recursos da União para os programas e ações de saúde. Foi estabelecido que a União deverá aplicar montante não inferior a 15% da receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro (artigo 198, parágrafo 2o, I). Este preceito cria uma mecânica normativa vinculando um percentual da receita pública ao financiamento da saúde, sendo que a sistemática anterior, revogada pela EC 86, transferia a uma lei complementar esta fórmula, que obedecia a um calculo incremental, sem percentual estabelecido, e com um “efeito catraca” para resguardar eventuais recuos do PIB.

Trata-se, portanto, de uma Emenda Constitucional que vincula recursos do orçamento da União para os gastos que vierem a ser estabelecidos pelos parlamentares para atendimento de suas bases eleitorais. Ou seja: submete o relacionamento entre o Congresso e o Executivo ao sistema de barganha.