Sob o título “As leis da grilagem e a ‘regularização fundiária’ à brasileira“, o artigo a seguir é de autoria dos procuradores da República Julio José Araujo Junior (*) e Raphael Luis Pereira Bevilaqua.

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A Medida Provisória 910 e o Projeto de Lei nº 2633/2020, atualmente em trâmite na Câmara dos Deputados e conhecidos como projetos da grilagem, inauguraram mais um capítulo no debate sobre terras no Brasil, em que “passar a boiada” nos limites legais é um projeto, como indicou o ministro do Meio Ambiente em reunião governamental.

O objetivo deste artigo consiste em recordar as raízes históricas da concentração fundiária e identificar os prejuízos sociais e patrimoniais da grilagem, de forma a contribuir para a reflexão sobre as sucessivas tentativas de desregulamentação do regime de terras públicas.

A Lei de Terras (1850) foi a primeira a realizar aquilo que hoje chamamos “regularização fundiária” ao criar o conceito de “terras devolutas”. Estas eram as terras que não estavam a qualquer título em mãos públicas ou privadas na data de publicação da lei (art. 3º).

Naquele momento, o Brasil vivia o ocaso da escravidão, que viria a ser abolida em 1888, mas já vivia um declínio desde 1850, quando se proibiu o tráfico de pessoas escravizadas.

Afora a pressão dos movimentos abolicionistas, o governo brasileiro, alinhado aos interesses de potências como a Inglaterra, atuava para atrair imigrantes europeus acostumados com o regime de trabalho assalariado. Os imigrantes, no entanto, não estavam acostumados com o padrão intensivo de exploração, tampouco com as precárias e degradantes condições de vida dos brasileiros escravizados, razão pela qual era necessário disciplinar os corpos do conjunto de trabalhadores ao regime de superexploração.

Por outro lado, o território brasileiro da região centro-norte era tido como “amplamente despovoado”, em parte pela baixa densidade demográfica e em parte por não se respeitar a territorialidade indígena. O trabalhador livre tinha a opção de simplesmente migrar para alguma dessas áreas e abandonar o regime de exploração, seja ele qual fosse, o que valia também para os escravos libertos ou fugidos.

A primeira grande “regularização fundiária” teve, assim, dupla função: chancelar a pilhagem perpetrada pelas elites locais de forma pública (patrimonialista) ou privada e tentar impedir que ex-escravizados e imigrantes fugissem com o objetivo de usucapir áreas “de ninguém” e que precisassem, ao menos em tese, trabalhar para juntar o dinheiro necessário à aquisição, dificultando o acesso à propriedade.

Na prática, trabalhadores livres e pessoas libertas raramente conseguiram ter acesso às terras, e os preços, ainda que módicos em relação ao real valor, eram acessíveis apenas à elite.

A regularização fundiária virou instrumento de concentração de terras e renda.

Por outro lado, o enorme território brasileiro, os custos da demarcação e a burocracia imperial fizeram com que a lei fosse pouco eficaz. Serviu, em verdade, para dar origem a uma prática secular de fraudes, falsificação de documentos, suborno de agentes públicos, dentre outros crimes, que, ainda hoje, definem a situação fundiária caótica em diversos lugares e determinam a forma como se processa o saque dos cofres públicos e as formas “extraeconômicas” de exploração.

Sabe-se que a técnica de falsificação de documentos, conhecida como “grilagem”, consistia em colocar o documento produzido com informações falsas em uma caixa com grilos. As fezes do inseto provocavam uma reação química no papel conferindo-lhe o aspecto envelhecido.

“Grilagem” passou a ser, então, o termo associado ao conjunto de práticas criminosas com o fim de apropriação das terras públicas.

Na atualidade, pode-se dizer que a lógica da autodeclaração de supostos proprietários, prevista no PL 2633, torna os métodos de grilagem ainda mais fáceis, pois suprime a etapa de falsificação para assegurar a transferência dessas terras.

O PL 2633 aposta em um sistema federal para registro de autodeclarações, sem a necessária e efetiva atuação dos órgãos de fiscalização.

A omissão estatal quanto a esses “registros”, já reconhecida em decisão do Tribunal de Contas da União, impede o acompanhamento do efetivo uso de áreas para cultivo ou a obediência a regras ambientais, facilitando o descumprimento de obrigações aquecendo um mercado ilegal de terras, com claro prejuízo ao patrimônio público.

Ao mesmo tempo, enquanto comunidades e grupos vulneráveis aguardam uma regularização que os beneficie, não há qualquer preocupação quanto à destinação das áreas para políticas constitucionais, como a reforma agrária e a demarcação de territórios de povos e comunidades tradicionais.

Além disso, o PL 2633 possibilita a regularização e comercialização de áreas desmatadas mesmo após o marco do Código Florestal de 22 de julho de 2008: a regularização ambiental deixa de ser uma cláusula resolutiva do termo de concessão e passa a poder ser postergada.

Mas não é só: os contratos podem ser renegociados mesmo após novo desmatamento! Por fim, o projeto facilita a concentração de terras autorizando a venda direita de áreas ocupadas até 22 de dezembro de 2011, mesmo que o vendedor possua outra propriedade.

Tomando como exemplo o Estado de Rondônia, há diversos elementos que demonstram o enorme prejuízo causado pela sucessão de “regularizações” à brasileira, que têm como referência atualmente a Lei 11.952/2009.

Em nove processos indenizatórios, frutos de demandas de particulares contra o Estado, analisados por um dos autores deste artigo para a elaboração de sua dissertação de mestrado, constatou-se que o mercado ilegal de terras, além de não favorecer pequenos agricultores, acarreta grandes prejuízos aos cofres públicos em benefício da grilagem.

Em apenas um dos nove processos havia um posseiro originário como parte, ao passo que, nos demais, os pleiteantes de indenização haviam tão somente adquirido as posses ou títulos, sendo que na maioria dos casos não ocupavam efetivamente a área.

Em cinco ações, a requerente era uma empresa especializada em comércio de títulos imobiliários grilados (ou seus sócios), que haviam pagado valores irrisórios e obtido posteriormente lucros astronômicos com as indenizações, que variam de 3.000% a 14.000%.

Tal valor, somado às verbas acessórias da indenização, pode indicar um lucro de 60.000%.

Importante esclarecer que uma das medidas do PL da grilagem é justamente facilitar o comércio desses títulos, o que vai chancelar esse tipo de “negócio” com dinheiro e bens públicos – muito diferente do que anuncia a propaganda oficial de que a regularização beneficiaria os pequenos.

Nesse mesmo estudo, identificou-se que oito dos “títulos” são classificáveis como, no mínimo, “duvidosos” e/ou inexistentes. Sendo assim, virtualmente, todos os processos, procedentes ou improcedentes, indenizáveis ou não indenizáveis, foram fundamentados em títulos de legalidade duvidosa e “grilados” – alguns obtiveram a regularização de forma judicial.

Os grileiros obtiveram R$ 2,273 bilhões de indenização a serem pagos pelos cofres. Os juros compensatórios representam R$ 1,329 bilhão – quase 60% – do valor.

Enquanto o programa de reforma agrária definha e os trabalhadores rurais já assentados ficam à mingua – foram inclusive vetados do auxílio-emergencial do Covid-19 –, o estoque de terras públicas é entregue para aqueles que têm capacidade econômica para financiá-la e/ou para pequenos agricultores que ficam completamente vulnerável à especulação e concentração, tendo em vista que a regularização fundiária não tem a mesma estratégia de fomento da reforma agrária em si.

Mais do que isso, a pandemia trouxe à tona outro problema essencial: a necessidade do Estado.

Se antes a lógica das privatizações parecia incontestável, hoje a publicização do sistema de saúde parece o caminho natural, já que o setor privado não foi capaz de fazer frente à colossal demanda de enfermos.

Diversos países estatizaram hospitais e injetaram vultosos recursos em suas economias que entrariam em total colapso não fosse o socorro estatal.

Nesse contexto, qual o sentido de se desfazer de enorme estoque público de terras?

O Estado, mais do que nunca, precisa de recursos e o capital privado não é capaz de fazer circular a economia. Os imóveis rurais, só em 9 processos de uma Vara de Rondônia, geraram mais de R$ 2 bilhões. Quanto gerariam para todo o Brasil?

A queda do nível geral de vida e renda no campo, com extinção da política de reforma agrária, força o êxodo rural e a queda do nível geral de vida na cidade e do país como um todo.

A questão agrária no Brasil nunca foi resolvida e, tirando breves períodos de redistribuição, agora prepara mais um brutal movimento de concentração que só vai ser possível, mais uma vez, como há 170 anos, graças à manutenção e aprofundamento das condições de superexploração dos trabalhadores rurais e urbanos.

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(*) Mestre em Direito Público pela UERJ.